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LA DIMENSIÓN LOCAL EN LOS PLANES NACIONALES DE DESARROLLO
La Experiencia de FEDOMU, República Dominicana
INTRODUCCIÓN
La t erritorialización requiere de un concepto presente en el diseño de las políticas públicas con las cuales las administraciones central y local asumen la solución de los problemas sociales y económicos fundamentales o la promoción y fomento de metas estratégicas .
P ero sobre todo, la territorialización implica que en la gestión de las políticas públicas se verifiquen ciertos requisitos metodológicos que determinan que tales políticas son pensadas y puestas en marcha en una doble lógica, desde lo nacional a lo local y desde lo local a lo nacional, que da relevancia al espacio o ámbito territorial en el que son ejecutadas, a la consideración de los estamentos de gobierno local, a la integración multisectorial y el relacionamiento entre metas y prácticas de las entidades sectoriales.
Si el proceso de diseño y formulación de las políticas públicas es capaz de integrar de manera activa y protagónica la participación del sector municipal posibilita la integración del enfoque territorial, les da una dimensión integral, correlaciona metas e indicadores, integra propósitos, define programas intersectoriales de actuación, promueve la coordinación en el uso de recursos y la búsqueda de impactos en el desarrollo humano, tomando en cuenta la gestión del territorio .
Por su parte, aun en aquellos casos en que ha sido insuficiente la consideración de lo territorial al definir las políticas públicas, el concepto de gestión desde lo territorial hace posible que en el plano de la operatividad, se tome en cuenta a los gobiernos locales, se organice la prestación de servicios sobre la base d el principio de subsidiariedad, promoviendo que en los territorios concretos, entiéndase los municipios, provincias y regiones, se busque y se avance hacia programas sectoriales interconectados, y una mayor capacidad logística y operativa así como una mayor asequibilidad de los recursos y sobre todo del capital social y cultural local.
CONTEXTO
La Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) tiene como objeto defender la autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos locales, siguiendo principios de transparencia y democracia participativa, contribuyendo a que los mismos gestionen sus territorios, procurando alcanzar el desarrollo municipal, humano y sostenible; así como beneficiar los intereses de los gobiernos municipales y por ende cuidar la esfera local, al igual que prestar servicios a sus miembros, desarrollando juanto a otras instituciones, tanto públicas como privadas, nacionales e internacionales, proyectos que impulsen el desarrollo de los ayuntamientos dominicano s. Con su accionar, FEDOMU ha ido ganando un espacio de representación para los intereses y puntos de vista municipales.
En la República Dominicana existen sólo dos niveles de gobierno: el nacional o central y el municipal o local. Las provincias, que son una unidad de la división político administrativa y dentro de las cuales están contenido los municipios, carecen de expresión tanto administrativa como de gobierno. La reforma constitucional recién aprobada crea las regiones administrativas, a las que define como unidad básica de formulación de política pública sin mencionar a estos fines ni a los municipios ni a las provincias. Probablemente se ha considerado, que los roles de los municipios y provincias en la formulación de políticas públicas serán definidos en la legislación complementaria, orgánica o adjetiva, que dará sustancia a la disposición constitucional que crea las regiones administrativas.
Por otra parte, d esde el año 2009, amparado en la Ley 498-06, que crea el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (MEPYD) de la República Dominicana, desarrolló u n proceso de consulta con la participación de diferentes sectores de la sociedad dominicana, con la finalidad de definir una imagen-objetivo del país a largo plazo, que sirva como marco de referencia para el desarrollo de estrategias y planes a mediano y corto plazo, incorporando los principales compromisos que deben asumir los poderes del Estado y los actores políticos, económicos y sociales del país, lo que ha producido la denominada “Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030” [1] .
Es preciso destacar que es la primera vez que el Estado dominicano propone un instrumento de esta naturaleza. Sin embargo, en la formulación inicial de objetivos, resultados e indicadores de dicha estrategia se omit ió tanto la dimensión territorial como a los Gobiernos Locales, obviando lo dispuesto por la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Por esta razón más que una estrategia nacional de desarrollo, que integraría las dimensiones locales, tenemos una estrategia de desarrollo nacional, que plantea una visión desde la perspectiva del gobierno central y de los actores sociales agregados en una lógica centralizada, concentrada no representativa de la distribución demográfica y social en el territorio nacional y local.
No obstante, pese a la omisión de lo municipal y probablemente para subsanarla, en diciembre del 2009 el MEPYD hizo entrega a la FEDOMU del anteproyecto de Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 y sus documentos técnicos de soporte, con la finalidad de que la institución se incorpo rara a los debates y discusiones acerca de dicho material, para analizar, revisar y proponer las observaciones y consideraciones que desde el espectro municipal se consideren necesarias e importantes.
En respuesta a la solicitud que hiciera el MEPYD, hicimos un proceso de consulta, análisis, discusión, debate y consenso con diferentes actores del ámbito municipal, produciendo como resultado un documento conocido como “Posición de la Municipalidad Ante la Estrategia Nacional de Desarrollo ”, instrumento con el cual el sector municipalista se inserta con un punto de vista crítico al proceso de validación y revisión de dicha estrategia .
TERRITORIALIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El enfoque y Propuesta de FEDOMU”
Como entendemos que la gestión de las políticas públicas debe concretarse, en gran medida, como una acción de la administración que busque la coordinación, integración y retroalimentación de todos los programas y actuaciones públicas relevantes para producir el desarrollo humano sostenible en un ámbito territorial específico , hemos examinado las omisiones presentes en la Estrategia Nacional de Desarrollo y formulado un abordaje complementario que puede contribuir a su concreción y a su viabilidad.
Al hacer este esfuerzo conceptual hemos partido de que e n un esquema de territorialización adecuado, lo que precede ría es la definición de las necesidades y requisitos del desarrollo humano en un ámbito territorial específico y la sustentabilidad ambiental de las actuaciones sociales y económicas en el mismo .
Pero sucede que al omitir lo territorial en la concepción de la estrategia, además de problemas metodológicos y de enfoque, hay una paradoja, y es que el gobierno cuenta con una representación política mayoritaria en la gestión de los municipios, la que ha resultado ampliada de tal suerte que a partir del mes de agosto los gobiernos locales afines a la orientación política del gobierno nacional representarán casi dos tercios de la totalidad. Con el incremento de las demandas sociales y la activación de programas y proyectos de desarrollo resultantes del despliegue de la estrategia nacional de desarrollo en planes, programas y proyectos, la omisión de los gobiernos locales podría generar una actitud contestataria o cuando menos de indiferencia, siendo lo primero un factor que lesionaría la gobernabilidad y lo segundo un vector contraproducente en relación con la cohesión institucional y social.
Proponemos que las políticas públicas que deben derivarse de la Estrategia Nacional de Desarrollo superen la limitación de estar planteadas como metas sectoriales no integradas que no toman en cuenta la sostenibilidad social, económica y sobre todo ambiental. Proponemos que se fortalezca el carácter integrador y de fomento de la cohesión y la gobernabilidad de este instrumento de gestión de largo plazo.
Como sabemos, el territorio es concreto, específico: reúne una demografía, cultura, capital social, mercados, composición social, capital humano entre otros factores. Para que se introduzca en la Estrategia Nacional de Desarrollo un abordaje de las políticas públicas territorializadas, creemos que desde el nivel central hacia lo local se requiere un re enfoque que consiste en lo siguiente:
1. Que se complemente la formulación de metas e indicadores con una definición de las capacidades y competencias que deberán ser desarrolladas o adquiridas por los órganos locales para poder alcanzar las primeras.
2. Que se coloque como una condición de validación y enriquecimiento de las políticas, la necesidad de consensuar los enfoques y énfasis de política con los entes locales de gestión, para lograr la máxima eficacia y eficiencia. Esto se puede lograr eficazmente con la puesta en marcha de las entidades regionales de planificación y programación que consulten, colecten, agreguen y sinteticen las vocaciones locales mientras inciden en la compatibilización de los planes locales con las metas nacionales. En este aspecto, la definición en la nueva constitución dominicana de las regiones administrativas puede representar un paso de avance si en la legislación complementaria que se necesita para ponerlas en funcionamiento se incorpora este punto de vista.
3. Que se integre como elemento central de la visión de las prestaciones y servicios públicos el concepto y principio de subsidiariedad: que todo aquello que pueda ser hecho eficientemente por entes más cercanos a los destinatarios finales, sea puesto en manos de los órganos más cercanos a estos. Este enfoque puede pensarse con un itinerario de desarrollo gradual, de modo que se vaya avanzando paulatinamente por una ruta acordada y prevista entre todos los actores concernidos.
4. Que en la definición de las metas nacionales de desarrollo humano se añada que su concreción se verificará desde la dimensión local, territorial: esto quiere decir que las metas de desarrollo humano tienen un correlato en las de desarrollo regional, ordenamiento espacial-territorial y sostenibilidad ambiental. De este modo las metas incluirían el equilibrio de actuaciones económicas, sociales e institucionales que se expresarán en impactos demográficos y ambientales sobre un territorio, a largo plazo.
5. Que se integre el principio de sostenibilidad ambiental como requisito de la puesta en ejecución de todo programa público, de modo que la regulación específica y la supervisión constante de la correspondencia entre los planes operativos y la sostenibilidad ambiental sean un imperativo de corto plazo atribuido a los gobiernos locales, tal cual establece la ley de la materia. Esto fortalecería la relación de feedback entre gobierno nacional y gobiernos locales.
6. Que se incluyan entre las dimensiones operativas de la Estrategia los procesos paulatinos de desconcentración del gasto y de descentralización de las atribuciones, dando un peso mucho más importante a la ubicación y desarrollo de capacidades de gestión en los ámbitos regionales, provinciales y municipales.
7. Lo anterior implica que la concepción de los programas y presupuestos sea percibida como grandes asignaciones de recursos logísticos, humanos, materiales y financieros cuyo despliegue concreto, para fines de la ejecución y la atribución de los gastos, requerirá un desarrollo en cascada que se verifica en las entidades de gestión territoriales, más cercanas a las necesidades de la gente y a las unidades de determinación de impacto, esto es las poblaciones y grupos sociales.
8. Que seamos flexibles, creativos, demos seguimiento, hagamos monitoreo sistemático, transparente y participativo para aprender de la experiencia, retroalimentar y corregir..
Desde luego, nuestra propuesta no estaría completa si no incorporara la dimensión del concepto de territorialización, pensado y asumido desde lo local hacia lo nacional, que consistiría en los siguientes pasos y aspectos:
• Que cada municipio de una demarcación territorial mayor (provincia o región) formule su plan municipal de desarrollo, enlazando las metas y políticas con las formuladas en los instrumentos de política nacionales (estrategia o plan nacional de desarrollo.), desde luego dándole el énfasis de la visión y los pactos locales entre los actores sociales fundamentales.
• Lo anterior implica que Los municipios de una provincia, junto con las representaciones provinciales de las dependencias sectoriales, unificarian metas y visiones. Hay que aclarar que en el caso dominicano las representaciones provinciales de las sectoriales carecen de autonomía y decisión en materia de recursos y programas, por lo que una alianza con los municipios será favorable para ellas en términos de disposición de recursos, logística, personal, etc. Mientras que para los municipios el acercamiento a las direcciones provinciales de los ministerios o entidades sectoriales servirá para agregar políticas, conocer mejor los programas y proyectos previstos para sus demarcaciones o que incidirían en sus demarcaciones y para enriquecerse desde el punto de vista de los recursos humanos calificados.
• Articulados mediante el procedimiento anterior, las provincias y los municipios de una región administrativa se pondrían en contacto directo con el ente coordinador técnico de la región administrativa, dependiente directamente del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, para agregar las visiones, metas y políticas desde la óptica territorial y proponer iniciativas y proyectos que en el marco de la ley de inversión pública y del presupuesto y los programas nacionales pueda aprovechar la coordinación, la delegación y la convergencia de recursos, fomentando que las metas nacionales tomen el carácter de la dimensión territorial y que los aspectos del desarrollo humano local y la sostenibilidad sean puestos en primer plano.
• Adicionalmente a lo anterior, desde los entes regionales o regiones administrativas se propiciaría la interacción y retroalimentación entre los demás ministerios basados en la dimensión territorial, buscando la coordinación efectiva y propiciando la ejecución concertada o mixta con los gobiernos locales.
Como se puede percibir, en la lógica del doble proceso que estamos proponiendo se busca, además de los objetivos sistémicos de cohesión y gobernabilidad que hemos evidenciado, contribuir con un propósito intermedio no menos relevante, el de propiciar la agregación de lo municipal, de los gobiernos locales dispersos, alrededor de tan importante instrumento de política como una Estrategia Nacional de Desarrollo, que mediante este procedimiento sí sería nacional.
La incorporación de los gobiernos locales, el fortalecimiento de las capacidades de las provincias y la creación de una dinámica que les daría sustancia al ser el inicial de agregación y síntesis de sus municipios, la estructuración de las regiones administrativas como umbral de interacción, síntesis y difusión entre lo nacional y lo territorial, son aspectos considerados muy importantes en nuestra propuesta.
La combinación de la reformulación de las políticas públicas nacionales desde la óptica territorial con el esfuerzo de coordinación con y desde los entes locales hacia los regionales es el camino acertado para que las estrategias y planes nacionales de desarrollo sean fortalecidos y se hagan viables. Es el camino de la cohesión y el fortalecimiento institucional, de la gobernabilidad y el buen gobierno o gobernanza. Ese es el camino seguro.
Desestimarlo implica riesgos: el menor es el de que la Estrategia Nacional de Desarrollo no sea más que otro documento que no se aplicaría. El mayor es el de que presionados por las demandas y necesidades sociales, frente a un gobierno central cada vez más interventor en las realidades locales, pero desde una lógica vertical, los municipios, la mayoría de ellos afines al gobierno, devengan en un factor problemático antes que en una de las fortalezas o factores de éxito. Dos caminos. Tomemos el mejor de ellos.
Víctor D´Aza Director Ejecutivo
Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU)
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